Kupovina imovine ili privrednog društva iz stečaja od strane države, pokrajine ili opštine

Zašto ovo pitanje u praksi nije samo „da” ili „ne”

Često se čuje predlog: „Neka opština kupi fabriku iz stečaja i sačuva radna mesta”, „Neka Pokrajina kupi kompleks i napravi industrijsku zonu” ili „Neka Republika preuzme preduzeće jer je važno za određenu delatnost”.

Takva ideja može biti pravno moguća. Ipak, između političke ili ekonomske ideje i valjane ponude u stečajnom postupku postoji nekoliko obaveznih koraka.

Stečajni upravnik prodaje imovinu u interesu stečajne mase i poverilaca, po pravilima Zakona o stečaju. Javni kupac, sa druge strane, raspolaže javnim sredstvima i mora da postupa u okviru svoje nadležnosti, budžeta i propisa o javnoj svojini. Zato se u istoj transakciji susreću dva pravna režima:

•      pravila stečaja, koja uređuju šta se prodaje, na koji način i pod kojim uslovima; i

•      pravila javnog sektora, koja određuju ko sme da donese odluku, iz kojih sredstava se kupovina plaća i čemu će kupljena imovina ili društvo služiti.

Ako jedna strana tog sklopa nije uređena na vreme, javni subjekt može ostati bez mogućnosti da položi depozit, dostavi valjanu ponudu / učestvuje na javnoj prodaji ili plati cenu u roku iz oglasa.

1. Da li mogu da kupe pojedinačnu imovinu stečajnog dužnika?

Kod nepokretnosti odgovor je najjasniji: mogu

Član 29. stav 3. Zakona o javnoj svojini izričito predviđa da se nepokretne stvari mogu pribavljati u javnu svojinu i u stečajnom postupku, koji je uređen posebnim zakonom. To znači da Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština ili grad mogu, na primer, kupiti:

•      zemljište;

•      poslovnu zgradu;

•      proizvodnu halu;

•      skladišni ili turistički kompleks;

•      drugu nepokretnost koja se prodaje u stečaju.

Prodaja se tada sprovodi po Zakonu o stečaju i u skladu sa Nacionalnim standardom broj 5 za upravljanje stečjanom masom. Zakon o stečaju u članu 132. predviđa prodaju celokupne imovine, imovinske celine, pojedinačne imovine ili stečajnog dužnika kao pravnog lica. Metod prodaje može biti javno nadmetanje, javno prikupljanje ponuda ili, kada su ispunjeni zakonski uslovi, neposredna pogodba.

Važno je razumeti da javni kupac ne dobija povlašćen položaj zato što kupuje u javnom interesu. Opština, Pokrajina ili Republika moraju da ispune uslove iz oglasa kao i svi drugi zainteresovani kupci: da otkupe prodajnu dokumentaciju, polože depozit ili dostave bankarsku garanciju, predaju ponudu na vreme / učestvuju na javnom nadmetanju i plate kupoprodajnu cenu u ugovorenom roku.

Šta javni kupac stiče kupovinom imovine?

Kod kupovine pojedinačne imovine kupac stiče upravo onu stvar ili imovinsku celinu koja je opisana u prodajnoj dokumentaciji. Ne kupuje automatski privredno društvo, njegov naziv, ugovore, zaposlene, dozvole ili poslovnu istoriju.

Po članu 133. Zakona o stečaju, rešenje stečajnog sudije o izvršenoj prodaji predstavlja osnov za upis prava svojine i brisanje ranijih tereta i obaveza koje se na prodatu imovinu odnose, uključujući poreske obaveze i obaveze prema pružaocima komunalnih usluga.

To je velika prednost prodaje u stečaju, ali to nije razlog da se preskoči provera imovine koja se kupuje. I dalje treba proveriti:

•      da li je tačno utvrđen predmet prodaje;

•      stanje u katastru i stvarno stanje na terenu;

•      posed i eventualna prava trećih lica;

•      urbanističku namenu i mogućnost planirane upotrebe;

•      legalnost objekata i status dozvola;

•      restitucione, ekološke i druge posebne rizike;

•      šta od opreme predstavlja pripadak nepokretnosti, a šta je poseban predmet prodaje.

Drugim rečima, kupovina iz stečaja može „očistiti” ranije terete u meri predviđenoj zakonom, ali ne može lošu lokaciju pretvoriti u dobru, nelegalan objekat u legalan niti neodgovarajuću namenu zemljišta u onu koja kupcu želi.

2. Da li mogu da kupe stečajnog dužnika kao pravno lice?

Načelno da. Zakon o stečaju ne propisuje da Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave ne mogu biti kupci stečajnog dužnika kao pravnog lica.

Član 135. Zakona o stečaju dozvoljava prodaju stečajnog dužnika kao pravnog lica uz saglasnost odbora poverilaca, prethodno obaveštavanje razlučnih i založnih poverilaca i procenu vrednosti dužnika. Pre toga se, prema članu 132, pribavlja i procena celishodnosti takvog načina prodaje u odnosu na prodaju pojedinačne imovine.

Sa strane javnog kupca, Zakon o javnoj svojini potvrđuje da Republika, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu ulagati sredstva u kapital javnih preduzeća i društava kapitala i po tom osnovu sticati udele ili akcije. Dakle, javnopravni subjekt nije po svojoj prirodi sprečen da bude vlasnik udela ili akcija u privrednom društvu.

Ipak, kupovina dužnika kao pravnog lica iz stečaja, nije isto što i obična kupovina udela od njegovog dosadašnjeg člana. To je poseban način unovčenja u stečaju. Rezultat je promena osnivača, članova ili akcionara i drugih registracionih podataka na osnovu rešenja stečajnog suda.

Šta se dešava sa starim dugovima?

Prema članu 136. Zakona o stečaju, posle prodaje stečajnog dužnika kao pravnog lica stečajni postupak se u odnosu na tog dužnika obustavlja, dok se postupak nastavlja nad stečajnom masom. Novac ostvaren prodajom ulazi u stečajnu masu iz koje se namiruju poverioci.

Za potraživanja nastala do obustave stečajnog postupka ne odgovaraju ni stečajni dužnik ni njegov kupac. Ovakvo dejstvo prodaje potvrđeno je i u sudskoj praksi Vrhovnog suda.

Ali ni ovde nije dobro izvesti zaključak da „kupac nema nikakav rizik”. Kupac mora da zna:

•      koja imovina je obuhvaćena procenom i ostaje u društvu;

•      koja imovina nije bila predmet procene i zato ulazi u stečajnu masu;

•      kakav je status važećih dozvola, licenci i saglasnosti;

•      koji ugovori mogu da nastave da proizvode dejstvo;

•      postoje li ekološke, inspekcijske, ili druge obaveze koje nisu isto što i stara novčana potraživanja poverilaca;

•      da li je za promenu kontrole potrebna saglasnost sektorskog regulatora.

Zato prodaja pravnog lica često ima smisla kada je cilj očuvanje poslovne celine, tržišne pozicije, dozvola, organizacije ili ugovornih odnosa. Ako je cilj samo zemljište i objekat, kupovina pojedinačne imovine je obično jednostavnija za upravljanje i kontrolu rizika.

3. Ko donosi odluku o kupovini?

Ovde je formalna nadležnost presudna.

Član 27. Zakona o javnoj svojini određuje da:

•      o pribavljanju stvari u svojinu Republike Srbije, po pravilu, odlučuje Vlada, ako zakonom nije drugačije određeno;

•      za autonomnu pokrajinu odlučuje organ određen u skladu sa statutom autonomne pokrajine;

•      za jedinicu lokalne samouprave odlučuje organ određen zakonom i statutom opštine ili grada.

Zakon izričito upozorava da je akt o pribavljanju koji donese nenadležni organ ništav, kao i ugovor zaključen na osnovu takvog akta.

Kod nepokretnosti treba na vreme uključiti i nadležno pravobranilaštvo. Član 37. Zakona o javnoj svojini za ugovore kojima Republika Srbija pribavlja nepokretnost traži prethodno mišljenje Državnog pravobranilaštva, a član 39. predviđa shodnu primenu i za autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave, preko njihovog pravobranilaštva ili drugog organa koji štiti njihove imovinske interese. I ovaj korak mora biti usklađen sa rokovima prodaje u stečaju.

Zato nije bezbedno unapred napisati da za svaku opštinu odluku uvek donosi isti organ. Potrebno je pogledati Zakon o lokalnoj samoupravi, statut konkretne opštine ili grada, njenu odluku o javnoj svojini i eventualna pravila o raspolaganju kapitalom. Kod kupovine pravnog lica treba proveriti i propise koji uređuju osnivanje i upravljanje privrednim društvima u javnom vlasništvu.

Za Republiku Srbiju, ako posle kupovine nastaje društvo u njenom većinskom vlasništvu ili pod njenom kontrolom, relevantan postaje i Zakon o upravljanju privrednim društvima koja su u vlasništvu Republike Srbije. Taj zakon se ne primenjuje automatski na društva u vlasništvu autonomne pokrajine ili lokalne samouprave, pa se njihova situacija mora analizirati po propisima koji se na njih odnose.

4. Budžet mora biti spreman pre licitacije, a ne posle nje

Javni subjekt ne bi trebalo da učestvuje u prodaji sa idejom da će finansiranje rešavati ako pobedi.

Zakon o budžetskom sistemu vezuje preuzimanje obaveza za odobrene aproprijacije i finansijske planove. U praksi to znači da pre polaganja depozita i dostavljanja ponude treba jasno utvrditi:

•      iz kog budžetskog izvora se plaćaju depozit i cena;

•      da li su sredstva odobrena za tu namenu;

•      ko je ovlašćen da preuzme obavezu i potpiše dokumentaciju;

•      koji je najviši iznos ponude;

•      da li se cena može platiti u roku iz oglasa;

•      ko snosi poreze, troškove upisa, procene, osiguranja, obezbeđenja i budućeg održavanja.

Odluka koja samo kaže da „postoji interes” nije dovoljna ako nema operativno ovlašćenje i finansijsko pokriće. Stečajna prodaja neće čekati rebalans budžeta, naknadnu saglasnost ili završetak interne procedure kupca.

5. Javni interes mora biti konkretan, merljiv i održiv

Javni interes nije čarobna formula koja otklanja ostala pravila. On mora da objasni zašto je baš ta kupovina opravdana i šta će javni subjekt sa predmetom kupovine raditi.

Na primer, opravdanje može biti povezano sa:

•      izgradnjom komunalne ili saobraćajne infrastrukture;

•      formiranjem industrijske zone;

•      obezbeđenjem prostora za školu, zdravstvenu, socijalnu ili kulturnu ustanovu;

•      zaštitom strateške infrastrukture;

•      nastavkom delatnosti od posebnog značaja, kada za to postoji zakonska nadležnost;

•      sprečavanjem većeg troška za javni sektor.

Istovremeno treba odgovoriti i na neprijatna pitanja: koliko će koštati sanacija, ko će upravljati objektom ili društvom, odakle će dolaziti novac za poslovanje, da li će delatnost biti tržišna i da li postoji rizik državne pomoći.

Ako javni subjekt kupi društvo koje posluje na tržištu, ono ne prestaje da bude tržišni učesnik. Pravila zaštite konkurencije i kontrole državne pomoći nastavljaju da važe bez obzira na javno vlasništvo. Kupovina po tržišnim uslovima u transparentnom postupku smanjuje rizik da sama cena predstavlja pogodnost, ali kasnije subvencije, garancije, dokapitalizacije ili ustupanje imovine mimo tržišnih uslova mogu zahtevati posebnu analizu.

6. Konkretan primer iz prakse: „Petar Drapšin” iz Novog Sada

Ovo pitanje nije samo teorijsko. Imao sam priliku da ga vidim i sprovedem u praksi u stečajnom postupku nad AD „Petar Drapšin” iz Novog Sada, koji sam vodio kao poverenik Agencije za licenciranje stečajnih upravnika.

Autonomna pokrajina Vojvodina je u stečajnom postupku kupila deo nepokretne imovine ovog stečajnog dužnika, namenjenu radu Edukativnog centra za obuke u profesionalnim i radnim veštinama. Ugovor je potpisan 5. februara 2018. godine, a vrednost kupovine bila je oko 50 miliona dinara.

U ime Pokrajinske vlade ugovor je potpisao njen tadašnji predsednik Igor Mirović, dok sam ga sa druge strane potpisao ja, postupajući u tom predmetu kao poverenik ALSU. Na javno dostupnom video-snimku sa potpisivanja može se videti predstavljanje kupovine, izjava predsednika Pokrajinske vlade, kao i deo u kojem stojim pored njega.

Ovde je važno upotrebiti pravu reč: Pokrajina nije kupila stečajnog dužnika kao pravno lice, već njegovu nepokretnu imovinu. Privredno društvo nije prešlo u vlasništvo Pokrajine. Kupljeni su objekti potrebni za trajni nastavak rada Edukativnog centra.

Upravo ta razlika potvrđuje ono o čemu govorimo u ovom tekstu. Javni kupac najpre mora da odredi šta mu je stvarno potrebno. Ako mu je potreban prostor za obavljanje određene javne funkcije, kupovina tačno određene nepokretne imovine može biti svrsishodnija i pravno jednostavnija od kupovine celog pravnog lica.

Slučaj „Petra Drapšina” pokazuje nekoliko stvari:

•      autonomna pokrajina može biti kupac imovine u stečajnom postupku;

•      predmet kupovine mora biti precizno određen;

•      kupovina mora imati konkretnu i obrazloženu javnu svrhu;

•      sredstva i odluke moraju biti obezbeđeni pre zaključenja prodaje;

•      unapred mora postojati plan ko će kupljenu imovinu koristiti i u koju svrhu.

U ovom slučaju svrha nije ostala samo na opštoj formulaciji „javni interes”. Bilo je određeno ko će koristiti objekte i zašto: Edukativni centar, čiji se programi obuke finansiraju iz budžeta AP Vojvodine. Time je kupovina dobila ne samo pravno obrazloženje već i jasnu praktičnu namenu.

Ovaj predmet posebno je obrađen u rubrici „Iz prakse”, jer se kroz njega mogu prikazati tok prodaje, priprema ugovora, uloga Pokrajinske vlade i ALSU.

Za potrebe ovog bloga najvažnija poruka je jednostavna: javni subjekt može da kupi imovinu iz stečaja, ali mora tačno da zna šta kupuje, zašto to kupuje i ko će tom imovinom upravljati posle kupovine.

7. Kontrolna lista pre nego što javni subjekt krene u kupovinu iz stečaja

Pre učešća Republike, autonomne pokrajine, opštine ili grada trebalo bi proveriti najmanje sledeće:

•      Predmet kupovine - da li se kupuje pojedinačna imovina, imovinska celina ili stečajni dužnik kao pravno lice?

•      Javna svrha - kojoj konkretnoj nadležnosti i potrebi kupovina služi?

•      Nadležni organ - ko po zakonu, statutu i lokalnom ili pokrajinskom propisu donosi odluku?

•      Budžetsko pokriće - da li su obezbeđeni depozit, cena i prateći troškovi?

•      Limit ponude - postoji li nezavisna procena i unapred odobren najveći iznos?

•      Stečajna dokumentacija - da li su pažljivo pregledani oglas, prodajna dokumentacija, procena i nacrt ugovora?

•      Pravna i tehnička provera - katastar, posed, urbanizam, legalizacija, oprema, dozvole, ugovori i ekologija.

•      Posebne saglasnosti - konkurencija i sektorski regulator, ako su relevantni.

•      Plan posle kupovine - ko preuzima, evidentira, osigurava, održava i koristi imovinu, odnosno ko upravlja kupljenim društvom?

Najčešće greške

Najčešća greška je da se kupovina posmatra samo kao prilika da se nešto stekne „po maloj ceni”. Niska početna cena nije isto što i niska ukupna cena projekta. Troškovi sanacije, poreza, osiguranja, obezbeđenja, infrastrukture, zaposlenih i pokretanja delatnosti lako mogu premašiti kupoprodajnu cenu.

Druga greška je mešanje kupovine imovine sa kupovinom pravnog lica. To su različiti predmeti, sa različitim pravnim posledicama i rizicima.

Treća greška je donošenje odluke bez dovoljno preciznog ovlašćenja: nije određen maksimum ponude, nije obezbeđen depozit ili nije jasno ko potpisuje dokumentaciju.

Četvrta greška je oslanjanje samo na procenu pribavljenu iz prodajne dokumentacije. Javni kupac bi trebalo da ima sopstvenu procenu vrednosti i troškova buduće upotrebe, jer odgovara za ekonomično i namensko trošenje javnih sredstava.

Zaključak

Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu da kupe imovinu stečajnog dužnika. Za nepokretnosti postoji izričit zakonski osnov da se pribavljaju u javnu svojinu kroz stečajni postupak. Kod pokretnih stvari potrebno je dodatno primeniti pravila javnih nabavki.

One, načelno, mogu da kupe i stečajnog dužnika kao pravno lice, jer Zakon o stečaju ne isključuje javnopravne subjekte kao kupce, a propisi o javnoj svojini dozvoljavaju sticanje udela i akcija. Međutim, takva kupovina traži mnogo širu analizu od same cene: zakonitu nadležnost, budžet, jasan javni cilj, plan upravljanja, proveru konkurencije i državne pomoći i, kada je potrebno, saglasnost sektorskog regulatora.

Suština je jednostavna: pravno je moguće, ali javni kupac mora da bude spreman kada se objavi oglas o prodaji. U stečaju se zakasnela saglasnost, nedovršena budžetska procedura i nejasno ovlašćenje ne mogu popraviti posle licitacije.

Ako razmatrate konkretan predmet prodaje, korisno je uraditi kratku pravnu, imovinsku i finansijsku analizu rizika i uskladiti je sa odlukom nadležnog organa.

Česta pitanja

Da li opština ima prednost u odnosu na privatne kupce?

Ne. Sam status jedinice lokalne samouprave ne daje joj povlašćen položaj u stečajnojm postupku. Mora da ispuni uslove prodaje i postupi po istim pravilima koja važe za sve učesnike.

Može li grad da kupi samo deo fabrike?

Može ako je taj deo određen kao poseban predmet prodaje ili imovinska celina. Kupac ne može jednostrano izdvojiti deo iz predmeta koji je stečajni upravnik oglasio kao nedeljivu celinu.

Da li kupac pravnog lica preuzima stare dugove stečajnog dužnika?

Za potraživanja nastala do obustave stečajnog postupka ne odgovaraju ni stečajnio dužnik ni njegov kupac; poverioci se namiruju iz stečajne mase.

Da li je dovoljno da skupština opštine utvrdi da kupovina predstavlja javni interes?

Ne nužno. Mora se proveriti koji organ je stvarno nadležan po zakonu, statutu i lokalnim aktima, da li je odluka dovoljno određena, da li postoje sredstva i da li su ispunjena sva druga pravila. Akt nenadležnog organa i ugovor zaključen na osnovu njega mogu biti ništavi.